Тема 1. Предмет и система судебного административного процессуального права

1.     Задачи судов в сфере административного судопроизводства

2.     Понятие и стадии судебного административного процесса

3.     Понятие, предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Соотношение с другими отраслями права

4.     Источники законодательства об административном судопроизводстве

5.     Принципы судебного административного процессуального права (принципы административного судопроизводства)

Вопрос 1. Задачи судов в сфере административного судопроизводства

1. Вводные положения. Принятие КАС является важным этапом становления судебной власти в России. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Поэтому выделение административного судопроизводства среди форм осуществления полномочий судебной власти обусловило его отдельное правовое регулирование - в ГПК, АПК, а теперь и в КАС с сохранением специального правового регулирования в АПК.

В числе признаков административного судопроизводства можно выделить следующие:

1.     это вид судебной деятельности и форма осуществления судебной власти;

2.     урегулированный судебным административным процессуальным законодательством;

3.     для защиты прав граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, административное судопроизводство представляет собой урегулированный судебным административным процессуальным законодательством вид судебной деятельности, направленный на осуществление судебной власти в сфере административных и иных публичных правоотношений с целью защиты прав граждан и организаций и реализацию других задач административного судопроизводства.

При характеристике административного судопроизводства следует обратить внимание на особенность судебной организации в России. По общему правилу в странах системы континентального (гражданского) права деление права на частное и публичное является фундаментальным и определяющим, в том числе в организации судебной системы. В России суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются одновременно судами и частного, и публичного права. Хотя в ст. 118 Конституции РФ говорится о выделении гражданского и административного судопроизводства, это не проецируется непосредственно на судебную организацию, поскольку отдельной системы административных судов в России не образовано.

Поэтому административное судопроизводство осуществляется в Российской Федерации различными судами: во-первых, ВС РФ в соответствии с Законом о Верховном Суде РФ и КАС, во-вторых, судами общей юрисдикции в соответствии с КАС и, в-третьих, арбитражными судами в соответствии с АПК.

2. Задачи административного судопроизводства. Согласно ст. 3 КАС выделяются следующие задачи административного судопроизводства:

1.     обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2.     защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3.     правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4.     укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений;

5.     мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

3. Характеристика отдельных задач административного судопроизводства.

В основном значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС, и, во-вторых, задачи судопроизводства задают правильные ориентиры для разрешения правоприменительных вопросов, когда отсутствует норма технического характера, но тем не менее конкретный вопрос, поставленный перед судом, нуждается в разрешении.

Анализ отдельных задач административного судопроизводства показывает, что они не имеют специфики, отличающей их от задач правосудия в сфере гражданского судопроизводства, поскольку задачи правосудия всегда едины. В частности, содержание задач в ст. 3 КАС совпадает с теми задачами гражданского судопроизводства, которые определены в ст. 2 ГПК, и задачами судопроизводства в арбитражных судах, указанными в ст. 2 АПК. Такой подход является правильным, поскольку задачи любого правосудия, которое осуществляется посредством как конституционного, гражданского, уголовного, так и административного судопроизводства, едины.

Вопрос 2. Понятие и стадии судебного административного процесса

1.     Понятие судебного административного процесса.

Для судебного административного процесса характерны следующие признаки: во-первых, одним из субъектов судебного административного процесса является суд: суд общей юрисдикции, ВС РФ или арбитражный суд; во-вторых, субъекты судебного административного процесса совершают процессуальные действия, которые являются основными юридическими фактами, определяющими его динамику; в-третьих, предметом судебного административного процесса являются дела из административных и иных публичных правоотношений, т.е. административное судопроизводство.

Таким образом, судебный административный процесс представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства.

2. Стадии судебного административного процесса. Судебный административный процесс представляет собой определенную систему стадий, направленных на достижение конечной цели административного судопроизводства - разрешение дел из публичных правоотношений и защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов. Каждая из стадий процесса является совокупностью процессуальных действий (отношений), объединенных ближайшей процессуальной целью. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев.

В судебном административном процессе выделяются следующие шесть стадий:

1.     производство в суде первой инстанции;

2.     производство в суде апелляционной инстанции;

3.     производство в суде кассационной инстанции (в двух кассационных инстанциях);

4.     производство в суде надзорной инстанции;

5.     производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

6.     исполнительное производство.

Производство в суде первой инстанции является основной и обязательной стадией судебного административного процесса, поскольку она направлена на разрешение дела по существу. На этой стадии административный истец предъявляет иск к административному ответчику, осуществляются возбуждение дела, его подготовка и рассмотрение по существу с вынесением судебного решения либо окончанием его без вынесения судебного решения.

Производство в суде апелляционной инстанции осуществляется на основе апелляционных и частных жалоб, поданных в отношении не вступивших в законную силу судебных актов судов первой инстанции. Рассмотрение дела в апелляционной инстанции за отдельными исключениями проводится по правилам суда первой инстанции.

Производство в суде кассационной инстанции представляет собой проверку вступивших в законную силу судебных актов, за исключением судебных постановлений ВС РФ. Кассационные жалобы могут быть поданы в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами.

Производство в суде надзорной инстанции направлено на пересмотр в порядке судебного надзора решений, определений, постановлений, вступивших в законную силу. При этом следует иметь в виду, что единственной судебно-надзорной инстанцией в сфере как административного, так и гражданского и уголовного судопроизводства является Президиум ВС РФ.

Производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам является особой формой пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, связанной с установлением фактов, которые не были и не могли быть ранее известны участникам процесса и суду.

Исполнительное производство предназначено для обеспечения принудительного исполнения судебных актов по делам административного судопроизводства.

Каждая стадия судебного административного процесса подразделяется на три больших самостоятельных этапа:

1.     возбуждение дела;

2.     подготовка дела к судебному разбирательству;

3.     разбирательство по существу с вынесением по нему соответствующего судебного акта.

Вопрос 3. Понятие, предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Соотношение с другими отраслями права

1. Понятие судебного административного процессуального права. Судебное административное процессуальное право занимает особое место в системе процессуального права. Оно входит в систему процессуальных отраслей права наряду с гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным, уголовно-процессуальным и конституционно-процессуальным правом. Назначение судебного административного процессуального права заключается в том, что посредством судебного административного процесса происходит принудительная реализация норм материального права и осуществляется в правовой форме разрешение конфликтов в сфере административных и иных публичных правоотношений.

При этом важно отметить, что судебное административное процессуальное право является подотраслью гражданского процессуального права.

Само зарождение судебного административного процессуального права произошло, как известно, путем выделения из ГПК целого ряда глав, посвященных делам из публичных правоотношений, в КАС.

Таким образом, судебное административное процессуальное право представляет собой систему юридических норм, регулирующих деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающую при осуществлении административного судопроизводства.

2. Предмет, метод и система судебного административного процессуального права. Предмет судебного административного процессуального права - это процессуальные действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по административным делам, т.е. судебный административный процесс или административное судопроизводство.

Метод судебного административного процессуального права сочетает элементы императивного (властных предписаний) характера с диспозитивным (дозволительным) началом. Одновременное сочетание в методе правового регулирования императивных и диспозитивных начал объясняется характером процессуального права. Судебный административный процесс, как и гражданский и арбитражный процессы, с одной стороны, есть властная деятельность суда по применению норм материального и процессуального права, что предполагает властное начало в механизме процессуального регулирования; с другой стороны, судебная процессуальная форма направлена на создание равных условий для защиты прав и отстаивания интересов участников административного судопроизводства.

Система судебного административного процессуального права заключается в следующем: данная процессуальная отрасль состоит из двух частей - общей и особенной.

Общая часть судебного административного процессуального права - это система норм и правовых институтов, имеющих целью регулирование наиболее общих черт процессуальных отношений, всех стадий судебного административного процесса.

Общая часть включает следующие институты:

·         общие положения, в том числе нормы-задачи и нормы-принципы;

·         подведомственность и подсудность;

·         административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность, определяющие круг субъектов судебного административного процессуального права;

·         доказательства и доказывание;

·         меры предварительной защиты;

·         процессуальные сроки;

·         судебные извещения и вызовы;

·         судебные расходы;

·         меры процессуального принуждения.

Особенная часть судебного административного процессуального права содержит нормы, объединяемые в специальные институты, которые регулируют определенные виды процессуальных отношений. При этом выделяется несколько групп специальных институтов. Во-первых, это институты, характеризующие и объединяющие в единое целое отдельные стадии судебного административного процесса:

·         производство в суде первой инстанции;

·         производство в суде апелляционной инстанции;

·         производство в судах кассационной инстанции;

·         производство в суде надзорной инстанции;

·         пересмотр судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

·         исполнительное производство.

Во-вторых, это специальные институты, содержащие нормы об особенностях судебного разбирательства отдельных категорий дел административного судопроизводства, сосредоточенные в разд. IV и V КАС.

3. Соотношение судебного административного процессуального права с иными отраслями права. Судебное административное процессуальное право взаимосвязано с различными отраслями права. Связь судебного административного процессуального и конституционного права проявляется в том, что основные принципы организации и деятельности органов судебной власти устанавливаются в Конституции РФ.

Судебное административное процессуальное право входит в "правовую семью" гражданского процессуального права и тесно связано с данной отраслью, поскольку обе отрасли регулируют осуществление правосудия. Отсюда и ряд общих, межотраслевых по характеру принципов процессуальных отраслей права.

Тесные связи существуют между судебным административным процессуальным и арбитражным процессуальным правом в силу как значительного сходства их основных принципов и институтов в рамках "общей семьи" процессуального права, так и того, что арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство по сути в тех же процессуальных формах, что и суды общей юрисдикции и ВС РФ.

Тесная связь у судебного административного процессуального права имеется с материальным административным правом, поскольку в рамках административного судопроизводства рассматриваются споры из публичных правоотношений. Нормы об административной правосубъектности, использовании доказательств и некоторые другие вытекают из особенностей административного права.

Вопрос 4. Источники законодательства об административном судопроизводстве

Понятие источников судебного административного процессуального права. Источники права - это правовые акты, которые содержат нормы данной отрасли права. Источники права по общему правилу подразделяются по следующим критериям:

·         законы и подзаконные нормативные акты;

·         нормативные и судебные;

·         национальные и международные.

Законы. Согласно ст. 2 КАС порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Законами о судебной системе, о военных судах, о судах общей юрисдикции, а также КАС и другими федеральными законами.

Здесь определена традиционная иерархия источников: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, КАС и другие федеральные законы. Важно также отметить, что основным источником судебного административного процессуального права является закон.

Следует обратить внимание на следующее обстоятельство при характеристике КАС как источника законодательства об административном судопроизводстве. В ч. 1 ст. 1 ГПК и ч. 2 ст. 3 АПК при выстраивании иерархии источников гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства приоритет среди федеральных законов отдается соответственно ГПК и АПК, поскольку другие федеральные законы, регулирующие порядок гражданского судопроизводства по ГПК и порядок судопроизводства по АПК, могут приниматься только в соответствии с названными Кодексами.

В ст. 2 КАС нормы о таком приоритете по вопросам осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и ВС РФ по делам, отнесенным КАС к их подведомственности, не содержится. Означает ли это, что КАС не является основным источником правил административного судопроизводства для судов среди других федеральных законов, которые также могут регламентировать данные вопросы? Полагаем, что и применительно к КАС приоритет принадлежит его нормам, если другие федеральные законы не будут соответствовать ему и будут приняты не в соответствии с КАС. Основанием для такого ответа является ч. 3 ст. 2 КАС, допускающая аналогию закона. Поэтому в данном случае при выборе источников законодательства для рассмотрения дел по КАС возможно применение по аналогии ч. 1 ст. 1 ГПК, определяющей приоритет процессуальных норм ГПК (в нашем случае КАС) перед процессуальными нормами в других законах.

К источникам законодательства об административном судопроизводстве относится также АПК, поскольку в соответствии с данным Кодексом осуществляется административное судопроизводство арбитражными судами.

К иным федеральным законам относятся также федеральные законы, применяемые при рассмотрении отдельных категорий дел административного судопроизводства, например: НК, КоАП, Закон об исполнительном производстве, законы, регулирующие порядок выборов, и т.д.

Международные источники. Согласно ч. 2 ст. 2 КАС если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС, то применяются правила международного договора. В частности, возможно применение международных договоров и конвенций, регулирующих отдельные вопросы судопроизводства. Например, по вопросам судебных извещений допустимо применение в отношении иностранных участников процесса Конвенции о вручении за границей судебных и несудебных документов, поскольку "ничто не мешает государствам-участникам применять конвенции в их отношениях друг с другом к делам, относящимся к сфере публичного права...".

Судебные источники. В современных условиях судебная практика также относится к числу источников права, поскольку статус и полномочия суда как органа судебной власти предполагают совершенно иной уровень правовой силы судебных актов и их воздействия на законодательную и исполнительную власть, а также на органы местного самоуправления.

На это прямо указывает и сам КАС. Например, согласно п. 4 ч. 4 ст. 180 КАС в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления и решения ЕСПЧ, решения КС РФ, постановления Пленума ВС РФ, постановления Президиума ВС РФ, принятые ВС РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Вопрос 5. Принципы судебного административного процессуального права (принципы административного судопроизводства)

Понятие и система принципов судебного административного процессуального права. Принципы любой отрасли права являются ее основополагающими началами, характеризующими и определяющими правовое регулирование и правоприменение. Они являются, с одной стороны, идеями, выработанными на протяжении развития самого института судебной власти, и, с другой стороны, теми идеями, которые нашли закрепление в нормах процессуального права.

При этом способ нормативного закрепления принципов судебного административного процессуального права в нормах является двояким. Во-первых, выделяются нормы-принципы, которые непосредственно формулируются в нормах права в виде конкретных предписаний, например независимость судей. Во-вторых, понятие и содержание ряда принципов выводятся из содержания целого ряда норм процессуального права, например активная роль суда.

Кроме того, принципы административного судопроизводства воплощают юридические особенности данной отрасли права и дополнительно ее индивидуализируют.

Таким образом, принципы административного судопроизводства - это закрепленные в нормах судебного административного процессуального права положения, отражающие его особенности и касающиеся осуществления правосудия по делам из административных и иных публичных правоотношений.

Ключевые принципы осуществления правосудия сформулированы в гл. 1, 2 и особенно в гл. 7 "Судебная власть и прокуратура" Конституции РФ, а также в целом ряде международно-правовых документов, например в Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В частности, в Конституции РФ нашли закрепление следующие принципы:

·         равенство перед законом и судом (ст. 19);

·         осуществление правосудия только судом (ст. 118);

·         независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120);

·         несменяемость судей (ст. 121);

·         гласность судебного разбирательства (ст. 123);

·         состязательность и равноправие сторон (ст. 19, 123).

Указанные принципы правосудия (судоустройственные и судопроизводственные) едины и находят в конечном счете одинаковое выражение в нормах процессуальных кодексов при всем разнообразии конкретных формулировок. С точки зрения классификации принципов большинство из них носят межотраслевой характер, поскольку действуют также в сфере гражданского, конституционного и уголовного судопроизводств, особенно при рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке гражданского и арбитражного процессов.

Согласно ст. 6 КАС принципами административного судопроизводства являются:

·         независимость судей;

·         равенство всех перед законом и судом;

·         законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

·         осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

·         гласность и открытость судебного разбирательства;

·         непосредственность судебного разбирательства;

·         состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку целый ряд принципов не нашел отражения в ст. 6 КАС, например, доступность правосудия по административным делам. Кроме того, не нашли здесь закрепление все судоустройственные принципы правосудия по административным делам.

Следует подчеркнуть важность закрепления принципов непосредственно в тексте КАС, поскольку принципы, во-первых, задают основы правового регулирования административного судопроизводства и, во-вторых, определяют условия и ориентиры правоприменения при отсутствии конкретной нормы, регулирующей совершение конкретного процессуального действия при рассмотрении дел административного судопроизводства, помогают также правильно использовать аналогию права и закона.

Принципы подразделяются по сфере действия на судоустройственные и судопроизводственные, по источнику закрепления - на международные и национальные и далее - на межотраслевые, отраслевые, принципы отдельных институтов. Особое значение имеют конституционные принципы правосудия, которые определяют ключевые характеристики организации и осуществления судебной власти при осуществлении как административного, так и гражданского, уголовного и конституционного судопроизводств.