Тема 5. Подготовка административного дела к судебному разбирательству

1.     Цели, задачи и значение подготовки административного дела к судебному разбирательству. Срок подготовки

2.     Процессуальные действия судьи по подготовке административного дела к судебному разбирательству

3.     Действия сторон по подготовке административного дела к судебному разбирательству

4.     Объединение административных дел и выделение административных исковых требований

5.     Предварительное судебное заседание

Вопрос 1. Цели, задачи и значение подготовки административного дела к судебному разбирательству. Срок подготовки

Подготовка к судебному разбирательству является обязательной стадией по каждому административному делу.

В хорошей подготовке дела залог правильного и своевременного рассмотрения дела. Последствием плохой подготовки является отложение судебного разбирательства, а нередко и отмена судебного акта ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (ч. 2 ст. 310 КАС).

Поэтому целью подготовки дела является правильное и своевременное рассмотрение административного дела (ст. 132 КАС).

КАС не определяет задачи подготовки дела к судебному разбирательству. Однако они очевидны исходя из анализа соответствующей главы КАС:

·         определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства;

·         определение обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела;

·         оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств;

·         примирение сторон.

Стадия подготовки дела начинается с момента принятия административного иска к производству и возбуждения производства по административному делу, о чем судья выносит определение. КАС предусматривает альтернативу: судья может вынести самостоятельное определение о подготовке административного дела к судебному разбирательству, в котором указывает действия, которые необходимо совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроки совершения этих действий, но может указать на подготовку и в определении о принятии административного искового заявления к производству суда. До возбуждения производства по делу недопустимо совершение действий по подготовке дела к судебному разбирательству (абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").

Подготовка дела к судебному разбирательству проводится судьей единолично с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц.

Закон не устанавливает временной отрезок, отведенный для подготовки дела. Судья должен самостоятельно определить срок для подготовки дела, исходя из обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить. При этом должен приниматься во внимание установленный срок для рассмотрения административного дела - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству, если иные сроки рассмотрения и разрешения административных дел не установлены КАС. Другой срок установлен, например, для административных дел, рассматриваемых ВС РФ, - до трех месяцев.

Вопрос 2. Процессуальные действия судьи по подготовке административного дела к судебному разбирательству

Совокупность процессуальных действий, совершаемых на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, складывается как из действий судьи, так и из действий лиц, участвующих в деле.

Судья при подготовке административного дела к судебному разбирательству действует единолично, совершая ряд действий, которые могут быть разделены на несколько взаимосвязанных групп.

1. Хотя КАС не называет в качестве задач стадии подготовки дела к судебному разбирательству уточнение обстоятельств, имеющих значение для дела, определение подлежащего применению законодательства, тем не менее без этих действий подготовка невозможна. В соответствии с разъяснением ВС РФ под уточнением обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, следует понимать действия по определению юридических фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих применению. В случае заблуждения сторон относительно фактов, имеющих юридическое значение, судья на основании норм материального права, подлежащих применению, разъясняет им, какие факты имеют значение для дела и на ком лежит обязанность их доказывания (п. 5 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").

2. Работа с лицами, участвующими в деле. Данная группа действий охватывает разные аспекты.

Во-первых, направление сторонам копий документов. Появление такой функции у суда предопределено особенностями регламентации подачи административного иска в суд (ч. 7 ст. 125 КАС), когда не всегда административный истец обязан направлять административному ответчику административный иск и приложенные к нему документы. Так, административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, может, но не обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. Соответственно, если административный истец не воспользовался этим правом, то суд осуществляет направление указанных документов. По этой причине хронологически первое, что делает суд, - направляет административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не были направлены.

Одновременно суд должен установить разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу.

Во-вторых, судья вызывает стороны, их представителей и разъясняет им процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения сторонами процессуальных действий в установленный процессуальный срок; опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений; выясняет, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли административный ответчик административное исковое заявление полностью или в части.

Суд разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле. Если суд придет к выводу об обязательности их участия, то об этом должно быть указано в определении суда.

В-третьих, судья решает вопрос о составе лиц, участвующих в деле. Возможность участия тех или иных лиц в процессе по конкретному делу определяется характером спорного правоотношения и наличием материально-правового интереса. Поэтому определение возможного круга лиц, которые должны участвовать в деле, начинается с анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей (п. 17 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству"). В зависимости от особенностей административного дела судья разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика.

В-четвертых, суд может столкнуться с необходимостью решения вопроса о соединении или разъединении нескольких требований.

3. Собирание доказательств по административному делу. Поскольку суд отвечает за правильность определения предмета доказывания, постольку первое, что делает любой судья, - определяет обстоятельства, подлежащие доказыванию по конкретному делу. К примеру, заявлено требование о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Соответственно, предмет доказывания охватывает установление следующих обстоятельств:

·         правовая и фактическая сложность дела;

·         поведение административного истца и иных участников судебного процесса;

·         достаточность и эффективность действий суда или судьи, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения дела;

·         достаточность и эффективность осуществляемых в целях своевременного исполнения судебного акта действий органов, организаций или должностных лиц, на которых возложены обязанности по исполнению судебных актов;

·         общая продолжительность судебного разбирательства по делу и неисполнения судебного акта.

Определив обстоятельства предмета доказывания, суд рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их сторонам в определенный судом срок.

Поскольку собирание доказательств может вызвать сложности, суд при необходимости оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказательств и истребует их. При этом важно отметить, что в силу ст. 63 КАС суд оказывает содействие любому лицу, участвующему в деле, в истребовании доказательств, а не только тем, кто не обладает властными и иными публичными полномочиями. Такой подход упомянутой статьи обоснован как принципами равенства сторон и состязательности, так и объективной невозможностью даже для лица, наделенного властными и иными публичными полномочиями, получить требуемое доказательство. Суд по административным делам может истребовать доказательства по своей инициативе.

Суд также разрешает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы, привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика.

В случаях, не терпящих отлагательства, суд разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств.

В тех случаях, когда невозможно истребовать доказательство, которое находится на территории вне юрисдикции суда, рассматривающего дело, суд выносит определение о судебном поручении соответствующему или нижестоящему суду. Этот суд, исполняя судебное поручение, исследует указанное доказательство и направляет в суд, давший судебное поручение, протокол судебного заседания.

Судья вправе с учетом мнения участвующих в деле лиц назначить при подготовке дела к судебному разбирательству экспертизу во всех случаях, когда необходимость экспертного заключения следует из обстоятельств дела и представленных доказательств. Необходимость привлечения специалиста может возникнуть у суда для получения консультаций (п. 13, 14 Постановления Пленума ВС РФ "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству").

4. Рассмотрение ходатайств лиц, участвующих в деле. Ходатайства могут носить самый разный характер. Как было отмечено ранее, это может быть ходатайство об истребовании доказательств, о проведении экспертизы, вызове свидетелей, консультации специалиста и пр. Особо закон выделяет рассмотрение ходатайств административного истца или его представителя о применении мер предварительной защиты по административному иску, о рассмотрении дела, в том числе в предварительном судебном заседании, путем использования систем видеоконференц-связи. По результатам рассмотрения указанных ходатайств суд выносит мотивированное определение.

Административный истец или его представитель могут заявить ходатайство о неотложном рассмотрении и разрешении административного дела. Если суд удовлетворяет такое ходатайство, то направляет участникам судебного разбирательства извещения, вызовы, копии определений в возможно короткие сроки с использованием любых технических средств связи (телефонной или факсимильной связи, электронной почты и др.), позволяющих контролировать их получение адресатом.

5. Содействие примирению сторон.

Согласно ч. 1 ст. 137 КАС примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Законодатель отмечает три важных аспекта для примирения сторон по административным делам:

1) под примирением понимается исключительно компромисс, основанный на взаимных уступках, что препятствует заключению соглашений о примирении, в которых завуалирован отказ от иска;

2) примирение возможно при допустимости взаимных уступок. Такой подход характерен для административных дел, в которых государственные органы часто ссылаются на отсутствие законодательного разрешения на определенные уступки противоположной стороне, например, по вопросам взыскания налогов и пр.;

3) возможно заключение мирового соглашения по части заявленных требований (ч. 8 ст. 137 КАС).

Вместо привычного "мирового соглашения" КАС говорит о "соглашении о примирении сторон". Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.

Традиционно суд не утверждает соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц.

По ходатайству сторон, их представителей суд приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137 КАС).

Вопрос 3. Действия сторон по подготовке административного дела к судебному разбирательству

Несмотря на то что в гл. 13 КАС говорится исключительно о действиях сторон на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, все лица, участвующие в деле, совершают определенные действия на данной стадии административного процесса.

При подготовке административного дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель:

1) передает административному ответчику копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления и не приобщенные к административному исковому заявлению, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать;

2) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Административный ответчик или его представитель:

1) уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;

2) представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Представление возражений на административный иск является обменом состязательными документами, что помогает суду определить предмет доказывания по делу, а сторонам сформировать правовую позицию по делу, собрать необходимые доказательства по административному делу;

3) передает суду доказательства, обосновывающие возражения относительно административного искового заявления, а административному истцу или его представителю копии документов, в которых содержатся эти доказательства. Возложение на стороны административного дела обязанности по представлению копий документов является проявлением раскрытия доказательств;

4) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Данный перечень процессуальных действий сторон не является исчерпывающим. Каждая сторона может выступать инициатором вызова свидетелей в суд, проведения экспертизы, судебного поручения и пр. Стороны могут предложить заключить соглашение о примирении и пр.

Не только стороны административного дела, но и иные лица, участвующие в деле, обязаны совершать определенные процессуальные действия по собиранию доказательств, заявлению ходатайств и пр. Например, заинтересованные лица пользуются общими процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон.

Вопрос 4. Объединение административных дел и выделение административных исковых требований

На стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос об объединении административных дел и о выделении административных исковых требований.

Объединение административных дел в одно производство для совместного рассмотрения возможно при наличии предусмотренных законом условий:

1) несколько дел находятся на рассмотрении одного суда;

2) эти административные дела являются однородными. КАС не раскрывает понятие однородности дел, хотя на практике сложилось его толкование. Однородность дел определяется из сходства характера спора, предмета и основания требований, единства необходимых доказательств по делу, взаимосвязи требований, когда одно требование неразрывно связано с требованием по другому делу, и т.д.;

3) требование относительно субъектного состава дел: в этих делах участвуют одни и те же стороны - либо несколько находящихся в производстве суда административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам, либо несколько административных дел по искам нескольких различных административных истцов к одному административному ответчику;

4) суд признает такое объединение способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований.

Административный истец вправе соединить в одном исковом заявлении несколько требований. В период подготовки дела к судебному разбирательству суд может выделить одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований. Выделение требования или требований в отдельное производство часто связано с необходимостью исследования разных доказательств, невзаимосвязанностью требований (их неоднородностью).

Об объединении административных дел в одно производство, о выделении заявленных требований в отдельное производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в таких административных делах. На определение суда об отказе в удовлетворении ходатайства об объединении административных дел в одно производство или о выделении заявленных требований в отдельное производство может быть подана частная жалоба (ч. 4, 5 ст. 136 КАС).

После объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала.

Вопрос 5. Предварительное судебное заседание

Согласно п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС суд разрешает вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, из чего можно сделать вывод, что проведение предварительного судебного заседания не является обязательным по всем административным делам.

Согласно ст. 138 КАС предварительное судебное заседание проводится в целях:

1.     уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела;

2.     определения достаточности доказательств по административному делу;

3.     выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением;

4.     процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству;

5.     выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства.

В частности, в предварительном судебном заседании обсуждается вопрос об утверждении соглашения о примирении сторон. Причем в этом случае неявка лиц, участвующих в деле, или их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте предварительного судебного заседания, является препятствием для утверждения такого соглашения. Суд, проверив условия соглашения о примирении сторон, выносит определение об утверждении соглашения о примирении сторон или об отказе в утверждении. Указанные определения суда могут быть обжалованы. В арбитражном процессе мировое соглашение утверждается исключительно в основном судебном заседании. Поэтому прекращение производства по делу, за исключением прекращения ввиду утверждения мирового соглашения, возможно в предварительном судебном заседании.

Предварительное судебное заседание проводится единолично судьей, осуществляющим подготовку административного дела к судебному разбирательству. Суд извещает лиц, участвующих в деле, их представителей о времени и месте проведения предварительного судебного заседания. Неявка в суд лиц, участвующих в деле, или их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте предварительного судебного заседания, не является препятствием для проведения предварительного судебного заседания.

При проведении предварительного судебного заседания ведется протокол.

В предварительном судебном заседании стороны, другие лица, участвующие в деле, их представители (в случае обязательного ведения дела с участием представителя - только представители) вправе представлять доказательства, заявлять ходатайства, излагать свои доводы по возникающим в этом заседании вопросам.

В предварительном судебном заседании суд вправе совершать следующие действия:

·         приостановить производство по административному делу, если есть на то основания, предусмотренные ст. 190 и 191 КАС;

·         прекратить производство по административному делу полностью или в части, если имеются на то основания, предусмотренные ст. 194 КАС;

·         оставить административное исковое заявление без рассмотрения (ст. 197 КАС), за исключением административных дел, подлежащих рассмотрению судом коллегиально.

Вслед за ГПК КАС вводит правило о возможности в предварительном судебном заседании выяснять причины пропуска административным истцом установленного законом срока обращения в суд. Если суд установит факт пропуска указанного срока без уважительной причины, то принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу. Данное решение не может быть принято по административным делам, подлежащим последующему рассмотрению судом коллегиально. В этом случае требуется рассмотрение данного вопроса в основном судебном заседании коллегией судей.

КАС предусматривает два возможных варианта завершения предварительного судебного заседания. Во-первых, суд, признав административное дело подготовленным и завершив предварительное судебное заседание, вправе открыть судебное заседание для судебного разбирательства данного дела по существу, если отсутствуют обстоятельства, препятствующие этому.

Во-вторых, суд выносит определение о назначении административного дела к судебному разбирательству. В данном определении указывается на окончание подготовки административного дела к судебному разбирательству, разрешение вопросов о привлечении к участию в данном административном деле заинтересованных лиц, о соединении или разъединении нескольких требований и на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены самостоятельные определения, а также устанавливаются время и место проведения судебного заседания в суде первой инстанции.